Bahía de Port Phillip (Australia) Gestión adaptativa para mejorar la observancia

Historia y contexto

Australia dispone de un amplio y variado litoral con abundancia y diversidad de especies de ballenas y delfines.  La observación de ballenas y delfines es popular en numerosos lugares diferentes de Australia, entre ellos la Bahía de Port Phillip (BPP), una bahía semicerrada situada en las costas de Melbourne.  La bahía alberga poblaciones de tres especies de delfines: el delfín común (Delphinus delphis), el delfín mular común (Tursiops truncatus) y el recientemente propuesto delfín mular australiano o delfín Burrunan (Tursiops australis sp. nov.)¹.  Las excursiones de observación de delfines y de nado con los mismos se iniciaron como actividad comercial en la BPP a principios de la década de 1990, y comprenden las interacciones realizadas tanto desde las embarcaciones como en el agua con grupos de delfines, que se concentran principalmente en el extremo sur de la bahía². Para 1999/2000, ocho operadores autorizados estaban ofreciendo excursiones de observación (5 de nado con y de observación, 3 de observación). En 2001, el Dolphin Research Institute analizó datos sobre las interacciones con delfines. El resultado fue el establecimiento de un número limitado de licencias de excursiones autorizadas de nado con delfines (4) para la Bahía de Port Phillip para la temporada 2003/04. Se elaboró un módulo específico de solicitud de autorización de excursiones de nado con delfines, basado en el modelo de solicitud de licencias ya existente para los operadores turísticos de Parques de Victoria. En 2007-2008 había tres operadores autorizados para llevar a cabo actividades de observación desde embarcaciones, que acogieron a unos 12.000 turistas durante una temporada de seis meses². En 2013, la industria de excursiones de nado con delfines en la BPP estableció el límite de 4 operadores autorizados, que acogieron alrededor de 11.600 turistas por año. En 2017 el Departamento de medio ambiente, tierras, agua y planificación de Victoria (DELWP por sus siglas en inglés) concedió cuatro permisos, que siguen todavía vigentes.

Ubicada en estrecha proximidad a la ciudad de Melbourne y a las zonas residenciales de las afueras, la bahía acoge también grandes volúmenes de tráfico de buques comerciales y una amplia utilización de embarcaciones de recreo privadas, especialmente durante los fines de semana y los períodos vacacionales.  Observando los posibles efectos perjudiciales de este tráfico de buques, se realizaron estudios en la BPP a partir de 1998 para tratar de evaluar los posibles efectos perjudiciales de las actividades de observación en la reducida población residente de delfines mulares que se encuentran allí^3,4.  Dicho estudio constituyó un elemento catalizador de un proceso de gestión adaptativa que ha continuado durante los últimos 20 años.

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Reglamentos y medidas de gestión adaptativa

La gestión de la observación de ballenas en Australia se basa en un acuerdo multijurisdiccional entre el Gobierno de Australia, las Autoridades del parque marino y los gobiernos estatal y territorial. El Gobierno australiano regula la observación de ballenas y delfines en aguas del Commonwealth (es decir, aguas situadas fuera de las tres millas náuticas desde la costa), mientras que a los gobiernos estatal y territorial incumbe la conservación y la protección de las ballenas y delfines en aguas costeras (situadas dentro de las tres millas náuticas). En cuanto tales, los gobiernos estatal y territorial administran la mayor parte de las actividades de observación de ballenas y delfines y aplican sus propios reglamentos para la observación de ballenas y delfines en las aguas costeras. En general, los reglamentos estatal y territorial se ajustan estrechamente a las directrices nacionales, con la incorporación de medidas específicas para las especies y la dinámica industrial en su área jurisdiccional.

Cuando se inició la actividad de observación de delfines como actividad comercial en la BPP, hubo restricciones en virtud de la Ley victoriana de fauna silvestre de 1975, así como del Reglamento de fauna silvestre (observación de ballenas) redactado en 1990, relativo a las distancias de acercamiento entre las personas y las ballenas y los delfines. No obstante, la legislación de la época no contenía disposiciones para la reglamentación de la actividad comercial de nado con delfines o de observación de los mismos.

En ausencia de una reglamentación impuesta por ley, los operadores turísticos de la BPP establecieron su propio código de prácticas voluntario para regular el comportamiento de los operadores turísticos en relación con los delfines. Al igual que muchos otros códigos voluntarios utilizados en Australia y en todo el mundo la adhesión a los requisitos del código fue variada, y resultó ineficaz para proteger a los delfines de los posibles efectos perjudiciales^5-7. Fue abandonado en 1995.

En 1997/1998, el Gobierno de Victoria estableció cambios en la reglamentación mediante el Reglamento de fauna silvestre (ballenas) de 1998, que estipulaba que todos los operadores turísticos de observación de delfines y los operadores turísticos de nado con delfines debían obtener un permiso del departamento responsable. Este reglamento contenía claras restricciones relativas al acercamiento de las embarcaciones privadas y los nadadores a las ballenas y los delfines, así como la prescripción de condiciones y tarifas de los permisos para las excursiones de observación de ballenas y delfines y de nado con los mismos. Con la introducción de nuevas enmiendas a la Ley de fauna silvestre en 2002, se fortaleció la capacidad de reconocer y definir los delitos relacionados con las excursiones de observación de ballenas y delfines y se adoptaron también disposiciones que permitieron la "determinación de un área de permisos de acceso limitados" que había de establecerse, en virtud de la cual fuera posible limitar el número de permisos para poder acceder a una determinada área, a fin de asegurar que la actividad autorizada fuera ecológicamente sostenible.

Como medida de protección adicional, se estableció la Zona del Santuario de la Bahía de Ticonderoga, un área de aproximadamente 2000 metros cuadrados en el interior de la bahía.  Representa una zona de refugio para los delfines en la bahía, prohibiendo a las embarcaciones turísticas acercarse a los delfines a menos de 200 m, cuando las distancias de acercamiento fuera de dicha zona eran de solo 50 m para las embarcaciones turísticas autorizadas² y de 100 m para las embarcaciones privadas.  Respetar estas distancias de acercamiento mayores en el santuario constituye otra de las condiciones para conceder permisos a los operadores de observación de ballenas².

Si bien estas medidas contribuyeron a regular la industria de observación de ballenas y delfines en Victoria, en los estudios realizados por investigadores independientes contratados por el Gobierno entre 2000 y 2009 se señalaron varias preocupaciones persistentes acerca de la sostenibilidad de las prácticas de observación de delfines en la Bahía de Port Phillip^3,8,9. Se observó que los delfines de la BPP se alimentaban menos en presencia de las embarcaciones¹⁰ y aumentaban sus vocalizaciones cuando las embarcaciones estaban presentes, posiblemente para mantener la cohesión del grupo⁹.  En el período 1998-2000, aproximadamente un tercio de todos los acercamientos a los delfines eran ilegales con arreglo a las disposiciones del Reglamento de fauna silvestre (ballenas) de 1998, superando la duración de las interacciones con una frecuencia de casi el doble de lo convenido, y desatendiendo también frecuentemente las directrices de acercamiento para las embarcaciones y los nadadores³.  Los investigadores que trabajaron en la zona del santuario en 2007-2008 observaron un alto grado de incumplimiento por parte de los operadores turísticos de observación de delfines, concretamente con acercamientos a ellos en el área prohibida dentro de los 100 m de la costa, el frecuente reposicionamiento de las embarcaciones para facilitar un acercamiento mayor a los nadadores, y la interacción con grupos de delfines con crías que presentaban todavía pliegues fetales².  Los investigadores concluyeron que, si bien los marcos jurídicos en vigor antes de 2009 eran en su mayor parte idóneos, el cumplimiento de estas medidas era bajo, debido a la necesidad percibida de los operadores de ofrecer a sus clientes encuentros cercanos, así como su percepción de que el riesgo de desatender los reglamentos era mínimo, debido a los bajos niveles de control e imposición del cumplimiento^2,3,8,9.

Las disposiciones reglamentarias de la Ley Victoriana expiran al cabo de 10 años y deben ser reformuladas. En el período hasta la expiración del Reglamento de fauna silvestre (ballenas) de 1998, entre 2007 y 2009, el Gobierno del Estado de Victoria realizó una revisión de sus disposiciones reglamentarias para los mamíferos marinos, con miras a asegurar la eficacia de las medidas vigentes a fin de mitigar los riesgos para los mamíferos marinos que derivan de las actividades y las interacciones humanas, así como los riesgos para la seguridad pública a causa de las interacciones con las ballenas, los delfines o las focas. En el análisis de costo-beneficios realizado en la amplia revisión se tuvo en cuenta también la necesidad de mantener una industria turística de mamíferos marinos sostenible, así como la exigencia de reducir al mínimo los conflictos entre el turismo de mamíferos marinos y otros usos de las aguas marinas, tales como la recreación, la pesca y la acuicultura.

La revisión de la normativa se realizó con una amplia participación y consulta pública a través de una Declaración de los efectos de la reglamentación ¹¹. Tras una prórroga de un año del anterior reglamento, tras la revisión se adoptó el Reglamento de fauna silvestre (mamíferos marinos) de 2009. Este reglamento está todavía en vigor actualmente y trata de lograr un equilibrio entre el deseo de la comunidad de interactuar con los mamíferos marinos y la necesidad de proteger la salud y el bienestar de dichos mamíferos marinos y la viabilidad a largo plazo de sus poblaciones. El reglamento no solo miraba a proteger mejor la salud de los mamíferos marinos, sino también a crear un entorno seguro para las personas que interactúan con las grandes ballenas, los delfines y las focas. Contribuyó también a armonizar los reglamentos del Estado de Victoria con los acuerdos nacionales sobre la gestión de los mamíferos marinos, refrendados por Victoria a través del Consejo Ministerial de Gestión de los Recursos Naturales.

El reglamento de 2009 contribuyó a fortalecer la vigilancia y la observancia de las medidas, y cada año, a partir de 2009, se han venido realizando operaciones de observancia específicas sobre los mamíferos marinos  en la Bahía de Port Phillip.

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Enseñanzas aprendidas y medidas futuras

Las disposiciones reglamentarias actuales de Victoria, contenidas en el Reglamento de fauna silvestre (mamíferos marinos) de 2009, expirarán en 2019, y en consecuencia, el Gobierno de Victoria preparará una nueva revisión de las actuales medidas de gestión.  Probablemente en esta revisión se tendrán en cuenta muchas de las enseñanzas aprendidas en la BPP, entre ellas las conclusiones basadas en la investigación, para asegurar que la industria no perjudique a las poblaciones de delfines de las que depende. 

Un estudio que podría tomarse en consideración es la comparación de las tasas de avistamientos de delfines mulares en la BPP durante dos períodos de estudio: 1998-2000 y 2011-2013. Se ha observado que tanto las tasas de avistamientos como la duración de los encuentros han disminuido considerablemente a lo largo del tiempo, cosa que puede interpretarse como un posible indicio de los efectos a largo plazo de la exposición repetida a las embarcaciones¹².  En el mismo estudio se observó que los acercamientos que se ajustaban a las directrices ofrecían mayores probabilidades de acercamiento de los delfines a las embarcaciones, mientras que era más probable que los acercamientos ilegales determinaran una ausencia de tal acercamiento por parte de los delfines¹². Las entrevistas a turistas durante el mismo período indicaron que atribuían un alto valor a la observancia de las directrices que protegen a los delfines¹³.  Los autores sugieren que estas conclusiones pueden utilizarse para formar a los operadores turísticos y contribuir a convencerles de que el respeto de las directrices debería dar lugar a una mayor satisfacción del cliente, por el hecho de que es probable que realicen interacciones más estrechas y prolongadas, y también porque no desearán contribuir a los posibles efectos perjudiciales sobre los delfines¹³.

La necesidad de una mayor divulgación formativa para promover la observancia viene apoyada por la investigación social realizada por el Dolphin Research Institute en 2015/16 (no publicada). Esta investigación muestra que más del 60% de los 170 que respondieron o no sabían, o creían que podían acercarse a los animales a una distancia más cercana que la reglamentada.

Como consecuencia, el DELWP está centrando la atención en ocuparse de la formación de los barqueros abordándolos en las rampas para las embarcaciones y en la exposición anual de embarcaciones, así como a través de los medios de comunicación. La divulgación formativa es un objetivo que cuenta con el apoyo de las patrullas marinas que vigilan la observancia y exigen la aplicación de las normas. Los datos anecdóticas de la BPP, así como los estudios publicados en otros lugares indican que los barqueros son más disciplinados cuando los organismos de vigilancia están presentes en el agua¹⁴, por lo que conviene que las patrullas en la BPP sean visibles. Todo caso de incumplimiento observado o notificado es objeto de investigación por el DELWP.

Entre las medidas de gestión empleadas hasta la fecha en la BPP figuran una variedad de instrumentos a disposición de los administradores, tales como directrices voluntarias, directrices obligatorias sobre acercamiento a ballenas y delfines, reglamentos y condiciones de licencia, la determinación de limitar el número de permisos, así como el establecimiento de vedas/santuarios espacio-temporales. Las futuras medidas de gestión deberían continuar incluyendo la recuperación de costos para el turismo comercial (es decir, la aplicación de tarifas de licencias para los operadores turísticos) de modo que las autoridades gubernamentales puedan financiar de manera apropiada las actividades de supervisión y vigilancia, así como las de divulgación y enseñanza.  Los administradores pueden evaluar también otros medios menos costosos de realización de las actividades de vigilancia y observancia, tales como la vigilancia desde tierra de la TBSZ cercana a la costa para identificar las embarcaciones que no respetan las normas².

Puede obtenerse mayor información acerca de la gestión de las actividades de observación de delfines en Australia, contactando a: The Victoria Department of Environment, Land, Water and Planning (Departamento de medio ambiente, tierras, agua y planificación de Victoria) al número 136 186 o visitando el sitio web del DELWP en: https://www.wildlife.vic.gov.au/wildlife-research-tourism-and-cinema/marine-mammal-tour-permits

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