Aplicación de los reglamentos de observación de ballenas Anécdotas y consejos prácticos de agentes encargados de la observancia en los extremos opuestos del mundo

Historia y contexto

Un tema que se ha planteado repetidamente en otros estudios de casos presentados en este sitio web es la necesidad de establecer reglamentos eficaces impuestos por ley para administrar las actividades de observación de ballenas.  En el cuadro de directrices y reglamentos que se presenta en este sitio web se proporcionan múltiples ejemplos de reglamentos aplicados por diferentes países u organismos de reglamentación locales. Estos reglamentos son a menudo el producto de múltiples fases de planificación y debate entre las autoridades competentes y otras partes interesadas, tales como científicos, ONG, comunidades locales y operadores o asociaciones comerciales de observación de ballenas. No obstante, es también importante considerar las funciones que desempeñan los organismos encargados de la observancia en aplicar los reglamentos y asegurar que sean eficaces tanto en la práctica como sobre el papel. Si bien en la sección de este sitio web dedicado a la vigilancia y medidas de observancia se resumen algunos de los métodos que pueden utilizarse para asegurar el cumplimiento de los reglamentos, en este estudio de caso se ponen de relieve los aspectos prácticos de las actividades de observancia, con el objetivo de ayudar a los administradores a elaborar reglamentos que sean realmente prácticos y factibles de aplicar.

Este estudio de caso se basa en entrevistas con dos funcionarios encargados de la observancia que han llevado a cabo actividades de aplicación de disposiciones para la observación de ballenas en dos regiones completamente diferentes: Hawai y Australia. No obstante la diferencia de contextos, presentan sorprendentemente historias y lecciones similares que compartir. Como funcionarios encargados de la observancia han participado en tres categorías principales de tales actividades de observancia:

• Vigilancia abierta en una embarcación marcada con el distintivo que los operadores turísticos y el público en general reconocen:  Esta actividad generalmente produce un efecto disuasivo, ya que es probable que los operadores que ven la embarcación de vigilancia de la aplicación de las disposiciones se aseguren de cumplir los reglamentos mientras están a la vista, en lugar de arriesgarse a recibir una multa o a otras consecuencias. 
• Vigilancia de incógnito, practicada generalmente por un oficial que sube a bordo de una embarcación de observación de ballenas como turista pagante, y aprovecha la oportunidad para recopilar información sobre el cumplimiento de los reglamentos por parte del operador. Estos métodos son generalmente más eficaces como medio para determinar los porcentajes efectivos de cumplimiento de las directrices y verificar si los reglamentos se aplican satisfactoriamente.
• Acción judicial por infracciones denunciadas por terceros: En estos casos, una parte interesada (p. ej., otro operador, un navegante de recreo o un miembro del público) puede haber presentado una queja o proporcionado pruebas de una infracción, que la autoridad competente debe investigar y si es posible llevar a juicio.

A continuación, compartimos algunos ejemplos y consejos obtenidos de la actividad sobre el terreno, junto con algunas enseñanzas aprendidas y recomendaciones formuladas para quienes se ocupan de la gestión de la observación de ballenas y de la vigilancia y la observancia de los reglamentos.

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Historias y consejos obtenidos sobre el terreno

Incidente en el Santuario marino nacional de ballenas jorobadas de las islas hawaianas: la trayectoria desde las quejas hasta el enjuiciamiento:

En múltiples ocasiones, de enero a febrero de 2009, la Oficina de Aplicación de la Ley (OLE por sus siglas en inglés) de la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA por sus siglas en inglés) recibió varias quejas relacionadas con una embarcación comercial de observación de ballenas que operaba desde el puerto de Lahaina en Maui. El capitán del barco se acercaba a menudo agresivamente a las ballenas jorobadas a distancias inferiores a las 100 yardas, que es la distancia mínima de acercamiento estipulada en el reglamento que se indica a continuación: https://hawaiihumpbackwhale.noaa.gov/management/legislation.html#hihwnms 

Pese a las repetidas advertencias de otros testigos, algunos de los cuales eran otros operadores turísticos comerciales de observación de ballenas, esta persona continuó con este comportamiento. Estas violaciones se llevaron a cabo supuestamente frente a la costa occidental de Maui en el Santuario de ballenas jorobadas de la isla hawaiana (HIHWS por sus siglas en inglés). Varios testigos en diferentes ocasiones, presentaron voluntariamente declaraciones de los incidentes de acercamiento ilegal de este capitán. Estos testigos eran operadores de naves de observación comercial de ballenas con pasajeros a bordo durante estas observaciones. Algunos de estos testigos proporcionaron pruebas que contenían fotografías y vídeos. El capitán de la embarcación sospechosa fue entrevistado precedentemente en 2008 por agentes especiales de la OLE de la NOAA y reconoció que era muy consciente de la norma de acercamiento de 100 yardas a ballenas jorobadas en el Santuario.  

El problema en este caso era la dificultad en probar este comportamiento ilegal, ya que esta persona tuvo mucho cuidado de no violar los reglamentos de acercamiento cuando las naves patrulleras marcadas el distintivo se encontraban en el área en cuestión. Las pruebas obtenidas de los denunciantes, tales como fotos, vídeos y declaraciones de testigos, no se consideraron lo suficientemente sólidas para lograr un enjuiciamiento de seguro éxito.

Para abordar este desafío, la OLE de la NOAA inició una operación especial de vigilancia de incógnito. En esta operación, los agentes de incógnito pudieron comprar billetes de pasajeros en el barco sospechoso durante las excursiones comerciales de observación de ballenas en la costa occidental de Maui en el área del HIHWS. Durante estas excursiones de observación de ballenas, los agentes especiales pudieron obtener pruebas de graves violaciones acercándose a las ballenas jorobadas a distancias inferiores a las 100 yardas en el área del HIHWS.

Una vez concluida la investigación, el expediente de este caso se envió a la Oficina de la Sección de Observancia del Consejo General (GCES por sus siglas en inglés) de la NOAA. La GCES emitió una Notificación de violación y evaluación por múltiples cargos por un total de 50.000,00 USD contra el capitán y el propietario de la embarcación. El caso finalmente se dirimió en un tribunal federal de Maui, donde el propietario y el operador aceptaron pagar una multa civil de 30.000 USD.

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Incidente en Nueva Gales del Sur (Australia): Acoso a una ballena jorobada por un conductor de moto acuática

(tomado de un artículo de un periódico con el apoyo de los agentes encargados de la observancia involucrados en el caso).

En agosto de 2004, se observó a un motorista de agua que corría a gran velocidad  en torno a una ballena jorobada durante 15 minutos, acercándose a menos de 70 metros de la ballena en varias ocasiones.  Este comportamiento tuvo lugar en Cape Byron y claramente infringió la norma de acercamiento de 300 m que estaba en vigor según los reglamentos del Servicio de Parques Nacionales y Fauna Silvestre (NPWS por sus siglas en inglés).  El incidente fue presenciado por un voluntario de la Reserva de Cape Byron Headland y unos 30 turistas que observaban ballenas desde el faro. El voluntario alertó a los guardianes de Cap Byron, y se le pidió a un voluntario de  guardia costera que detuviera la moto de agua y al conductor, que fueron conducidos luego a la rampa para botes más cercana al regresar a la costa. Aunque el conductor no admitió inicialmente haber acosado a la ballena, admitió haber estado en la zona con su moto de agua, y las observaciones de los testigos y los datos de la guardia costera fueron suficientes para demostrar que la suya era la única moto de agua que operaba en la zona en ese momento, y que sus acciones violaron claramente los reglamentos. 

El delincuente fue llevado a la corte, donde una declaración escrita de un experto en ballenas jorobadas de renombre mundial apoyó la acusación con información sobre los efectos perjudiciales de un comportamiento tan imprudente produce en las ballenas jorobadas en general, en particular la alteración del comportamiento normal y la provocación de niveles elevados de estrés.  El experto pudo interpretar también el comportamiento observado de la ballena que estaba siendo acosada en círculo, para demostrar que era indicativo de una respuesta de estrés y de sus intentos de huir de la perturbación. Esta opinión del experto, junto con las firmes declaraciones de los testigos aseguraron que el caso judicial terminara con un enjuiciamiento de éxito satisfactorio y una multa de 500 dólares australianos. El caso judicial fue muy publicitado y utilizado como advertencia a otros usuarios marinos de la zona.

Consejos:  Cualquiera que realice actividades de vigilancia debe estar equipado con los instrumentos que le permitan documentar las infracciones que se observen.  En el caso de operaciones realizadas de incógnito, debe tenerse en cuenta la magnitud y la visibilidad de los instrumentos que se utilizan. Entre ellos cabe incluir los siguientes:

• Una unidad de GPS configurada para registrar datos de seguimiento a un intervalo que permita una interpretación precisa de la ubicación, velocidad y movimientos de la nave en torno a los animales que apoyan las observaciones visuales (especialmente si el oficial está a bordo de la embarcación de observación de ballenas);
• Una cámara con capacidades de vídeo y audio para documentar la interacción de la embarcación con los cetáceos (posiblemente algo mejor que un smartphone);
• Un telémetro que puede medir la distancia de la embarcación a la costa, a un punto de referencia para la navegación o a otra embarcación. Esta técnica puede ser útil para calcular la distancia hasta la ballena cuando esta se encuentra entre el observador y el objetivo adquirido.  Téngase en cuenta que el telémetro no es práctico para medir distancias a ballenas o a pequeños cetáceos que se mueven rápidamente, y que es importante que el oficial disponga de otros métodos para calcular las distancias a los animales con la mayor precisión posible (p. ej. , comparar la eslora del barco con la distancia hasta el animal);
• Se puede utilizar un teléfono móvil o una tableta para tomar notas (de manera menos visible que un bloc de notas o un papel o un portapapeles).
• El GPS registrará la hora oficial, ya que está sincronizado con los satélites.  Las cámaras y otros dispositivos deben sincronizarse lo más exactamente posible con el GPS para asegurar que cualquier vídeo o foto que se hayan tomado pueda ajustarse con precisión a los datos de seguimiento y ubicación del GPS.

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Enseñanzas aprendidas y recomendaciones para el futuro

Los casos históricos registrados sobre el terreno en Hawai y Australia ilustran algunos elementos que pueden ser aplicables a la observancia de los reglamentos de observación de ballenas en todo el mundo.

• Colaboración: Incluso en las áreas protegidas, la observancia efectiva requiere una buena colaboración entre múltiples organismos, tales como autoridades locales, estatales o federales, organismos de gestión de parques y personal de la guardia costera, la policía marítima o la marina militar con el mandato de realizar actividades de vigilancia y observancia. La constelación de partes interesadas puede variar de un país a otro, pero el factor más importante es asegurar que quienes diseñan los reglamentos y las consecuencias del incumplimiento se consulten estrechamente durante su elaboración con quienes se encargarán de vigilar la observancia y emitir amonestaciones, multas, suspensiones, etc.
• Límites claros: Hacer cumplir las normas es más fácil de lograr en áreas bien definidas, como santuarios o parques nacionales donde existen disposiciones claras en vigor, así como una estructura de gestión clara que pueda comisionar a los oficiales encargados de hacer cumplir las normas con el mandato de llevar a cabo una vigilancia abierta o de incógnito y emitir amonestaciones. multas o citaciones.  Es importante asimismo mantener los límites de estas áreas bien marcados o fáciles de interpretar. De este modo se ayudará a los usuarios (y funcionarios encargados de la observancia) a conocer claramente cuándo se encuentran dentro o fuera de un área en la que se aplican los reglamentos. Por ejemplo, las líneas rectas/recuadros que definen áreas o de un promontorio a otro que delimitan los límites de una bahía son más fáciles de interpretar que los límites que siguen líneas batimétricas en profundidad.  Si bien esta última forma de delimitar puede tener sentido desde una perspectiva ecológica, es muy difícil de interpretar para los usuarios.
• Las pruebas son fundamentales:  Las infracciones deben estar bien documentadas con pruebas de la posición exacta y el comportamiento de la embarcación en relación con las ballenas/delfines y las condiciones que clasifican la interacción como una infracción (el ángulo o velocidad de acercamiento, la distancia a las ballenas, la presencia de nadadores en el agua, la presencia de otras embarcaciones antes de que la embarcación inculpada de inobservancia llegara excediendo los límites establecidos para las embarcaciones, etc.). Donde y cuando sea posible, debería grabarse en vídeo toda la interacción de principio a fin, con un vídeo ininterrumpido que capture desde el acercamiento del barco al animal hasta su partida. Si la persona que recoge las pruebas se encuentra a bordo de la embarcación, deberá incluir escaneos regulares entre los animales y aspectos específicos de la embarcación, tales como el patrón al timón (controles de dirección y aceleración), la popa (ángulo de los fuerabordas, propulsión y estela). y ángulo de la proa con respecto a referencias fijas. Utilizando estos elementos como indicadores durante una interacción, se pueden obtener pruebas que demuestren la operación deliberada e intencional del barco por acción del capitán y/o su falta de atención por la situación en que se encuentra el barco. Además, cualquier fotografía de la presunta violación debe mostrar claramente la especie de ballena o delfín en cuestión, y la actividad del animal antes, durante y después del acercamiento. Las fotos, o preferiblemente el vídeo, deberían ir acompañados de una declaración  firme y fiable de los  testigos y, si es posible, otras pruebas de apoyo (indicación del tiempo en las fotos/vídeos, posiciones del GPS, etc.) Por lo general, no basta una sola fotografía junto con la declaración de un testigo para enjuiciar con éxito un caso de incumplimiento. 
• Seleccionar las batallas: Incluso con líneas de prueba sólidas, como vídeos, ubicaciones por GPS y declaraciones de testigos, generalmente solo se pueden enjuiciar las infracciones más graves.  Es poco probable que las pruebas de fotos o vídeos demuestren si una embarcación estaba a 75 o 100 metros de un animal, pero pueden probar en cambio que un barco estaba a solo 10 o 20 metros del animal.  Quienes redactan los reglamentos deben tenerlo en cuenta. Las infracciones menos evidentes pueden dar lugar a amonestaciones, pero es poco probable que puedan probarse en los tribunales si prevén sanciones severas.
• Incluir la opinión de expertos:  En algunos casos, incluir la opinión experta de un científico de ballenas o delfines de renombre que pueda explicar claramente los efectos de las infracciones en el animal en cuestión puede ayudar a un tribunal a comprender por qué es importante impedir las infracciones y por qué merecen una sanción.
• Capacidad de asegurar la observancia: Si bien es posible en cierta medida llevar a cabo con éxito la imposición de la observancia y el recurso al enjuiciamiento con pruebas recopiladas de manera oportunista por terceros, la observancia más eficaz se logra con agentes dotados de un conocimiento profundo de los reglamentos vigentes y los medios para recoger pruebas tanto sobre las embarcaciones de recreo como sobre el comportamiento/cumplimiento de los operadores comerciales. Se requiere además que tengan un conocimiento sólido tanto del comportamiento de las ballenas/delfines como de la náutica básica.  Sin estos conocimientos, es difícil distinguir interacciones que son claramente infracciones intencionales de normas por parte del capitán del barco y situaciones que eran difíciles de evitar porque las ballenas o los delfines reaccionaban inesperadamente o se acercaban a la embarcación, o las condiciones del mar requerían determinadas medidas por parte del patrón para asegurar la incolumidad de las personas y de la nave.
• Aplicar reglamentos para todos los usuarios marinos: Generalmente es más fácil emitir multas o citaciones a juicio a los operadores de observación de ballenas que a los navegantes recreativos y/o pesqueros.  A menudo, los reglamentos se escriben teniendo en cuenta las operaciones comerciales de observación de ballenas, y el cumplimiento de los reglamentos depende de las condiciones de sus permisos.  No obstante, las consecuencias de las perturbaciones causadas por los navegantes recreativos o los barcos de pesca pueden ser igualmente graves, y los operadores comerciales de observación de ballenas y los oficiales encargados de la observancia a menudo se sienten frustrados porque estos barcos no están vinculados a las mismas normas.  En algunos contextos, las naves encargadas de la observancia marcadas con el distintivo, o las ONG, han logrado sensibilizar a los navegantes recreativos acerca de los reglamentos acercándose a ellos y recordándoles las directrices.
• Prevención: Impedir que se cometan transgresiones/infracciones redunda, por supuesto, en beneficio de las ballenas y los delfines que son objeto de observación, así como para las personas que los observan. Los administradores pueden incorporar y aplicar una estrategia de formación continua y de enfoques múltiples para apoyar las actividades de observancia. Dicha estrategia debería dirigirse tanto a los operadores comerciales como a los recreativos, durante los períodos de máxima presencia turística. Algunas estrategias comprenden los medios siguientes: patrullas regulares en el agua; transmisiones de radio marítimas durante toda la temporada; presentaciones a grupos de pesca y navegación, etc; reuniones informativas de pretemporada con los operadores comerciales; inclusión de reglamentos como parte de los requisitos de licencia para las embarcaciones de recreo; publicación de artículos por medios electrónicos e impresos; entrevistas de radio y televisión.  Todas estas medidas pueden emprenderse con un presupuesto limitado.

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